ANALISIS ATAS PROSES PENYUSUNAN RENCANA STRATEGIS KEMENTERIAN PEKERJAAN UMUM

Abstrak

Kementerian pekerjaan umum adalah kementerian yang bergerak dalam bidang penyediaan infrastruktur dan pemukiman. Sebagai pelaksana mandat Presiden kementerian pekerjaan umum dimandatkan untuk menyusun rencana strategi yang menjadi dasar pelaksanaan kegiatan organisasi jangka menengah. Proses penyusunan rencana strategi yang tepat akan menjadi pijakan yang kuat dalam menjalankan mandat organisasi.

Kebutuhan Akan Perencanaan Strategis di Sektor Publik

            Meningkatnya kecenderungan dalam sektor publik untuk mengadopsi prinsip strategis sektor swasta tampaknya semakin menguat dalam dua dekade terakhir. Perencanaan strategis secara luas digunakan oleh organisasi, seperti merupakan bagian integral dari strategi. Perencanaan strategis di sektor publik berasumsi bahwa para eksekutif dibatasi oleh undang-undang sehingga mempengaruhi tingkat kebebasan mereka untuk melakukan diversifikasi ataupun inovasi (Duncan, 1990), tidak seperti di sektor swasta yang dapat mengendalikan organisasi dan kebebasan untuk menentukan arah.      
            Perencanaan Strategis ialah alat untuk mencapai tujuan, metode yang digunakan untuk memposisikan suatu organisasi, melalui memprioritaskan penggunaan sumber daya sesuai dengan diidentifikasi tujuan, dalam upaya untuk memandu arah dan pengembangan selama periode waktu (Bryson, 1995). Adapun ‘sopir keuangan’ utama dalam organisasi ini bukanlah profit, melainkan memaksimalkan dan efisiensi output dalam anggaran yang diberikan.Menurut Bryson (1995) perencanaan strategis dapat membantu organisasi publik mengantisipasi dan merespons secara efektif terhadap lingkungan mereka secara dramatis berubah.

Penyusunan Rencana Strategis Kementrian Pekerjaan Umum

            Menurut Permenpu No 23/PRT/M/2010, disebutkan bahwa Renstra Kementerian Pekerjaan Umum meliputi uraian tentang Mandat, Tugas,  Fungsi dan Kewenangan serta Peran Kemenpu, Kondisi dan Tantangan serta Kebijakan, Strategi, Program dan kegiatan yang dilengkapi dengan indikator output, indikator outcome,target capaian, pendanaan, dan indikator kinerja utama (IKU). Selanjutnya, Renstra Kementerian, Rencana Program dan Rencana Kegiatan merupakan acuan untuk menyusun Renja Kementerian PU dan RKAK/L.Adapun renstra semua kementrian lembaga di Indonesia disusun berdasarkan RPJMN dan berpedoman pada RPJPN 2005-2025, hasil evaluasi pelaksanaan pembangunan di sektor yang sesuai dengan tugas dan kewenangannya serta aspirasi masyarakat. Alur penyusunan Renstra-KL ditetapkan melalui proses sebagai berikut: (1)Proses Teknokratik; (2) Proses Politik; dan (3)Penetapan Renstra-KL.
            Rancangan teknokratik Renstra-KL adalah perencanaan yang dilakukan dengan menggunakan metode dan kerangka berpikir ilmiah untuk menganalisis kondisi obyektif dengan  mempertimbangkan beberapa skenario pembangunan selama periode rencana berikutnya. Skenario tersebut berupa skenario terburuk, skenario terbaik dan skenario yang paling memungkinkan dari alokasi dana yang tersedia setelah diproyeksikan dengan penghitungan perkiraan maju (foward estimates). Sehingga dalam menerapkan rencana strategis, Kemenpu menggunakan model perencanaan skenario (McNamara, 2000). Proses ini juga dengan melakukan sinkronisasi rancangan teknokratik Renstra-KL dengan rancangan teknokratik RPJMN dan RPJPN 2005-2025 yang dilakukan dengan pertemuan tiga pihak (trilateral meeting) antara K/L, Kementerian Negara Perencanaan Pembangunan Nasional/Bapenas dan Kementrian Keuangan.

            Proses politik merupakan proses penyusunan Renstra-KL yang disesuaikan dengan visi, misi, dan program prioritas (platform) Presiden. Secara garis besar, proses politik dalam alur penyusunan Renstra-KL adalah sebagai berikut: (1) Penyusunan Rancangan Renstra-KL yang berpedoman pada Rancangan Awal RPJMN yang telah memuat visi, misi, dan program prioritas (platform) Presiden terpilih. (2) Penelaahan Rancangan Renstra-KL (Trilateral Meeting). (3) Penetapan Renstra-KL RPJMN ditetapkan dengan Peraturan Presiden, dan dijadikan pedoman dalam menyempurnakan Rancangan Renstra-KL menjadi Renstra-KL. 

 

Tahapan Proses Penyusunan Rencana Strategis Kementerian Pekerjaan Umum

            Berdasarkan data internal yang kami peroleh, Kemenpu memiliki Petunjuk Pelaksanaan Penyusunan rencana strategis dan review rencana strategis dengan alur sebagai berikut : (1) Persiapan meliputi pembentukan tim penyusun dan tim swakelola; (2) Penetapan tim swakelola dan tim penyusun; (3) Penyusunan Term of Reference, identifikasi isu dan tantangan pembagunan bidang Pekerjaan Umum dan Pemukiman Rakyat (PU dan PR); (4) Focus Group Discussion isu dan tantangan pembangunan bidang PU dan PR dengan stakeholders terkait; (5) Perumusan konsep isu dan tantangan pembangunan bidang PU dan PR; (6) Focus Group Discussion perumusan visi, misi, tujuan dan sasaran kementerian dengan stakeholders terkait; (7) Focus Group Discussion perumusan kebijakan dan strategi  kementerian dengan stakeholders terkait; (8) Focus Group Discussion restrukturisasi program dan kegiatan kementerian serta pengalokasian dana dengan stakeholders terkait; (9) Penyusunan dan finalisasi dokumen rencana strategis serta rancangan peraturan menteri PU; (10) Persetujuan oleh Eselon 1 dan Menteri PU; (11) Sosialisasi Rencana Strategis Kementerian Pekerjaan Umum; (12) Pelaksanaan rencana strategis; dan (13) Review berkelanjutan atas pelaksanaan rencana strategis.

            Strategi yang dihasilkan dari proses diatas antara lain: (1) Strategi Pengembangan Wilayah dan Dukungan terhadap Lintas Sektor sesuai dengan PP No 26 Tahun 2008 tentang RTRWN; (2) Strategi Pembangunan Berwawasan Lingkungan dan Antisipasi Terhadap Perubahan Iklim (Climate Change) denganberpatokpadaUU Bangunan Gedung, UU Sumber Daya Air, UU Jalan dan UU Penataan Ruang. (3) Strategi Peningkatan Turbinwas (pengaturan, pembinaan, dan pengawasan) di bidang pekerjaan umum, serta pembinaan dan pengendalian pelaksanaan DAK infrastruktur bidang pekerjaan umum dan permukiman; (4) Strategi Pengarusutamaan Jender ke dalam siklus manajemen; (5) Strategi Pembiayaan dari masyarakatdan dunia usaha selain pemerintah, dan pola kerjasama diantara ketiganya dalam pembangunan infrastruktur; (5) Strategi Penataan Aparatur  dalam mewujudkan good governance; danterakhir(6) Kebijakan Operasional.

Model Manajemen Strategis

            Menurut McNamara  (2000) organisasi publik  dapat memilih untuk mengintegrasikanmodel perencanaan, misalnya menggunakan model skenario untuk kreatifitas dalam mengidentifikasi isu strategisdan tujuan, sedangkan untuk menyusun strategi dalam mengatasimasalah dan mencapai tujuan menggunakan model berbasis isu. Berikut disajikan model perencanaan strategis menurut McNamara (2000):

1.  Model Perencanaan Strategis Dasar

Proses ini sangat dasar meliputi prinsip POAC dan biasanya diikuti dengan organisasi yang kecil, sibuk, dan tidak melakukan banyak perencanaan strategis sebelumnya. Proses mungkin bisa dilaksanakan pada tahun pertama untuk mendapatkan pengalaman bagaimana  perencanaan dilakukan, dan kemudian di tahun depan melakukan perencanaan yang lebih matang.

2.  Model Perencanaan Berbasis Isu (Goal-Based)

Model ini sangat umum dilakukan baik di sektor publik maupun swasta. Dan model ini pulalah yang digunakan oleh Kementrian Pekerjaan Umum dalam melakukan perencanaan strategis organisasinya. Prosedur umum dalam model ini adalah sebagai berikut:

No	Langkah Perencanaan Goal Based	Apakah dilakukan Kemenpu?
1	Identifikasi faktor eksternal /internal (SWOT)	YA
2	Analisis strategis untuk mengidentifikasi dan memprioritaskan isu/ tujuan utama.	YA
3	Desain strategi utama untuk mengatasi masalah /tujuan.	YA
4	Desain /update visi, misi dan nilai-nilai organisasi.	YA
5	Menetapkan rencana aksi (tujuan, kebutuhan sumber daya, peran dan tanggung jawab untuk implementasi).	YA
6	Rekam masalah, tujuan, strategi /program, visi dan misi diperbarui, dan rencana aksi dalam dokumen Rencana Strategis.	YA
7	Mengembangkan dokumen Rencana Operasi tahunan	YA
8	Memantau, meninjau, mengevaluasi dan memperbarui dokumen Rencana Strategis.	YA

3.  Model Perencanaan Penyelarasan(Allignment)

Tujuan keseluruhan dari model ini adalah untuk memastikan keselarasan yang kuat antara misi organisasi dan sumber daya untuk secara efektif mengoperasikan organisasi.Model ini berguna untuk organisasi yang perlu menyempurnakan strategi atau yang mengalami isu seputar efisiensi internal.Keseluruhan langkah meliputi: (1) Kelompok perencanaan menguraikan misi, program, sumber daya dan dukungan; (2) Mengidentifikasi apa yang bekerja dengan baik dan apa yang perlu penyesuaian; (3) Mengidentifikasi bagaimana penyesuaian ini harus dilakukan; (4) Sertakan penyesuaian sebagai strategi dalam rencana strategis.

4.  Model Perencanaan Skenario

Pendekatan ini dapat digunakan bersama dengan model lain untuk memastikanperencana melakukan pemikiran strategis. Model ini berguna dalam mengidentifikasi isu-isu strategis dan tujuan.Langkahnya: (1) Pilih beberapa kekuatan eksternal dan membayangkan perubahan terkait yang mungkin
mempengaruhi organisasi, misalnya, perubahan peraturan, demografis,dll beserta bukti pendukungnya; (2) Untuk setiap perubahan dalam kekuatan, membahas tiga skenario yang berbeda (kasus terbaik, kasus terburuk, dan kasus yang mungkin terjadi/normal) (3) Menyarankan apa yang mungkin dilakukan atau strategi potensial di tiga skenario untuk menanggapi setiap perubahan; (4) Perencana segera mendeteksi pertimbangan umum atau strategi yang harusditujukan untuk merespon perubahan eksternal mungkin; (5) Pilih perubahan eksternal yang paling mungkin untuk mempengaruhi organisasi dan mengidentifikasi strategi yang paling masuk akal.

Model ini juga digunakan oleh Kemenpu, melengkapi model perencanaan berbasis isu.Kemenpu membuat tiga skenario atas proyek yang mungkin dilakukan dengan skenario pendanaan dan sumber daya organisasi yang terbaik, terburuk dan kemungkinan besar terjadi.

5.  Perencanaan Model Organik

       Pandangan ini mengarah kepada perencanaan yang mirip dengan perkembangan /proses pengorganisasian diri. Model ini membutuhkanreferensi terus-menerus untuk nilai bersama, berdialog,dan terus berefleksi bersama sistem. Langkah-langkah meliputi: (1) Memperjelas dan mengartikulasikan nilai-nilai budaya organisasi;(2) Mengartikulasikan visi kelompok bagi organisasi;(3) Secara periodik, misalnya setiap triwulan, dialog tentang apa yang dibutuhkan dalam proses untuk sampai pada visi. (4) Terus mengingatkan organisasi  bahwa kelompok perlubelajar untuk melakukan klarifikasi nilai, dialog refleksi, dan prosesupdate; (6) Fokus pada belajar dan kurang pada metode.    

 
Rational Planning Model

            Model ini dikemukakan oleh McBain dan Smith (2010) dengan mengedepankan rasio dalam pengambilan keputusan strategis yang meliputi: identifikasi dan analisis masalah,penetapan tujuan, Means-ends analysis, Cost-benefit analysis, mencari alternatif, dan memilih alternatif terbaik. Selain itu mereka juga menyebut pentingnya melihat proses perencanaan dalam tiga sudut pandang yaitu political management,, cooperation management, dan operational management. Kemenpu juga melakukan model ini walaupun secara parsial seperti tidak diketahui apakah Kemenpu melakukan Cost-benefit analysisataupun mempunyai tiga perspektif diatas.

Analisis Awal Proses Penyusunan Renstra

            Berbeda dengan McNamara yang menggolongkan perencanaan strategis dalam 5 metode, menurut Joyce (1999) terdapat beberapa langkah awal yang dapat dilakukan sebelum menyusun sebuah rencana strategis. Langkah selengkapnya sebagai berikut:

No	Langkah awal menyusun Renstra	Apakah dilakukan oleh Kemenpu?
1	Membuat pernyataan misi organisasi.	YA
2	Membuat pernyataan misi organisasi.	YA
3	Penetapan Tujuan	YA
4	Analisa isu kinerja berdasar permasalahan kinerja di tahun lalu.	YA
5	Benchmarking	TIDAK *tidak ada data
6	Melakukan environmental analysis, dapatmenggunakan PEST ataupun model Five Political forces milik Porter (yaitu dari segi politik, profesional, market, citizen, dan service user)	YA *secara implisit model PEST digunakan
7	Melakukan market research, data bisa diperoleh dari sensus /laporan pemerintah atau menggunakan jasa lembaga survei swasta.	YA *menggunakan data BPS dll dlm memetakan proyek pembangunan di daerah
8	Membuat Stakeholder analysis: pihak mana aja yg berkepentingan dan mau mereka apa? Apakah memungkinkanmengajak mereka dalam proses penyusunan renstra? Analisis ini bisa menggunakansampel.	YA *berdasarkan alur proses penyusunan renstra
9	Membuat Table of values, yaitu survei sample untuk menilai tujuan dan harapan dari berbagai kepentingan menggunakan nilai kepuasan di tiap item.	TIDAK *tidak ada data

Value Chain Analysis dan Stakeholders Mapping

            Lewis dan Williams (2008) mengajukan dua cara tradisional untuk menganalisis lingkungan sebelum proses penyusunan strategi yaitu Value Chain Analysis dan Stakeholder Mapping. Dengan value chain analysis sektor pemerintah diharapkan memberi perhatian terhadap proses dan jaringan penyediaan layanan. Sehingga diperoleh nilai tambah dalam persepsi stakeholder, sebagai hasil komunikasi dan koordinasi yang baik pada tiap proses penyediaan layanan. Sedangkan implementasi stakeholder mapping berupaya untuk menempatkan setiap pemangku kepentingan berdasarkan tingkat kekuasaan dan kepentingannya. Dengan ini diharapkan agar organisasi mampu melihat harapan para pemangku kepentingan dan menciptakan prioritas dalam memenuhi harapan tersebut.Kemenpu tidak terlihat menerapkan value chain analysis namun secara implisit Kemenpu melakukan stakeholder mapping yang dapat ditelusuri dalam alur penyusunan rencana strategis.

Public Friendly Strategic Management

            Model ini memberi ruang bagi masyarakat untuk menyumbangkan pikiran mereka kedalam proses penyusunan strategi melalui model musyawah. Kemenpu telah menerapkan model ini dibuktikan dengan mengajak para pakar dan profesional di masyarakat dalam Focus Group Discussion yangsangat mirip dengan Programme Planning Model (Steurer). Namun tidak diketahuiperan wakil masyarakat tersebut. Apakah terbatas pada persetujuan atau bahkan kontribusi ide.

Stakeholder Management

            Freeman (1984)memberikan alternatif lain terkait persiapan penyusunan rencana strategis yaitu konsep Manajemen Stakeholder. Konsep ini mengacu pada kebutuhan organisasi untuk mengelola hubungan dengan kelompok pemangku kepentingan yang berorientasi pada tindakan. Menurut teori ini, terdapat tiga level tahapan dalam membuat rencana strategis, yakni : level rasional (mencari stakeholder yang dipengaruhi dan yang mempengaruhi organisasi), level organisasional (menganggap berbagai proses bisnis dalam organisasi sebagai portofolio, dengan mengaplikasikan penilaian, dan pemanfaatan data tren untuk memperkirakan skenario-skenario yang dapat muncul), dan transaksional (peta konseptual pemangku kepentingan, proses untuk berurusan dan bertransaksi dengan pemangku kepentingan).

            Beberapa alat dalam melakukan model ini antara lain sebagai berikut:

No	Alat	Apakah dilakukan oleh Kemenpu?
1	Stakeholder Analysis (Identifikasi stakeholder, analisa PEST, dan analisa efek strategi pada stakeholder)	YA
2	Values Analysis (analisa nilai organisasi dan kesesuaiannya dengan nilai para stakeholder)	TIDAK *tidak ada nilai organisasi secara eksplisit
3	Societal Analysis (kondisi jangka panjang dan pengaruhnya pada stakeholder)	YA
4	Stakeholder Audit Process (review berkelanjutan atas perubahan stakeholder)	TIDAK *tidak ada data

            Freeman lebih jauh lagi membagi-bagi tipe strategi organisasi menjadi beberapa macam yaitu: Specific Stakeholder Strategy, Stockholder Strategy, Utilitarian Strategy, Rawlsian Strategy dan Social Harmony Strategy. Kemenpu termasuk kedalam organisasi yang menerapkan Social Harmony Strategy yang sesuai dengan sifatnya sebagai organisasi sektor pemerintah yang cenderung menciptakan kestabilan sosial.

Pengambilan Keputusan Strategis

            Setelah melakukan analisis awal, maka tahap selanjutnya ialah mengambil keputusan strategi apa yang akan dipilih dan evaluasi atas strategi yang telah dijalankan. Adapun strategi yang dipilih, selain berdasar dari kondisi lingkungan, juga bisa dilihat dari empat preposisi umum, yaitu dari tingkat perubahan, penciptaan solusi, partisipasi anggota organisasi, paradigma aliansi antar organisasi dan kreativitas.Terdapat dua faktor yang mempengaruhi dalam pengambilan keputusan strategis yaitu volatilitas kebutuhan dan tekanan fiskal (Nutt dan Backoff dalam Joyce, 1999).

            Bergantungpada volatilitas kebutuhan, Wechsler dan Backoff (dalam Joyce, 1999) mengklasifikasikan tipe pemilihan strategi organisasi menjadi empat macam yaitu: protective (meningkatkan relasi politik, kebijakan low profile, dan memperkuat internal control); developmental (meningkatkan sumber daya dan kapabilitas organisasi); political (mengubah kegiatan dan layanan untuk mengakomodasi perubahan sosial melalui realokasi sumber daya); dan transformational (perubahan fundamental untuk menghadapi tekanan luar). Sedangkan berdasarkan tekanan fiscal, Osborne dan Gaebler (dalam Joyce, 1999) mengemukakan tipologi strategi antara lain: bureaucratic strategy (meningkatkan ukuran organisasi); competition strategy (efisiensi dan kontrol); dan governance strategy (penggerak sektor privat dan publik untuk kepentingan bersama). Kementerian Pekerjaan Umum termasuk dalam organisasi yang menganut developmental dan governance strategy, dimana Kemenpu berusaha mengambil strategi yang bersifat peka terhadap isu-isu sosial ekonomi terkini, mengutamakan penelitian dan pengembangan, kerjasama sektoral dan pengembangan kapabilitas organisasi melalui penerapan good governance dan reformasi birokrasi.

            Joyce (1999) juga mengungkapkan pentingnya memanfaatkan isu-isu strategis yang mempunyai hubungan khusus dan mempunyai efek terbesar dalam mencari fokus prioritas. Hal ini sudah menjadi praktek di Indonesia, dimana tiap kementrian dan lembaga membuat berbagai fokus prioritas yang di breakdown dalam program-program. Untuk yang perlu pertimbangan ulang, maka akan dibintangi. Untuk Kemenpu, maka sudah diatur dalam RPJM-nya, bahwa jika terjadi skenario terburuk, program mana saja yang akan mereka prioritaskan berdasar isu strategis dan apa yang paling penting dan strategis.

            Joyce (1999) juga mengajukan dua cara dalam menyusun strategi melalui diskusi grup yaitu brainstorming dan mapping ideas. Focus Group Discussion yang dilakukan oleh Kmenpu setidaknya mewakili proses brainstormingdan mappingdalam penyusunan rencana strategis. Lebih lanjut Joyce juga menawarkan beberapa cara untuk menilai kelayakan suatu strategi melalui proses penilaian. Proses penilaian ini dapat berupa cost-benefit analysis, analysis of feasibility, acceptability, legality dan morality serta melalui penilaian kriteria tertentu (administrative criteria, results oriented criteria, acceptability criteria). Karena tidak tersedianya data kami tidak dapat mengetahui bilamana Kemenpu melakukan penilaian strategi atau tidak.

            Proses dilanjutkan dengan pemilihan strategi melalui perbandingan nilai relatif tiap-tiap strategi dengan menggunakan model overall atractiveness of strategic alternatives. Penilaian dilakukan pada tiap strategi dan alternatifnya dengan menggunakan kriteria penilaian yang telah ditentukan sebelumnya(meliputi ukuranacceptance, benefit, consistency, feasibility, cost, dan time). Cara lainnya yang dapat dipakai dalam pemilihan strategi adalah matrix evaluation dengan hubungan antara ukuran penilaian yang diinginkan. Tidak diketahui apakah Kemenpu melaksanakan penilaian ini.

            Setelah strategi yang tepat diperoleh maka perlu dilakukan kembali penilaian akan dampak strategi terhadap para stakeholder untuk mencari perlu tidaknya penyesuaian kembali atas strategi yang telah dipilih. Analisis resiko terhadap strategi terpilih juga harus dilakukan untuk mencari probabilitas-probabilitas keberlangsungan atau kegagalan strategi yang mungkin dipengaruhi tren tertentu.Dalam implementasinya, kadang-kadang muncul perubahan yang dapat menimbulkan kebutuhan untuk mengubah atau memodifikasi atau membuat strategi baru sehingga diperlukan evaluasi berkelanjutan (continous collaborative evaluation).

            Kemenpu juga melakukan evaluasi atas rencana strategis yang dijalankan. Pada renstra 2010, mereka melakukan beberapa perbaikan dalam isi dan program renstra periode sebelumnya, disesuaikan visi misi dan RPJPN tingkat nasional dengan melihat faktor eksternal dan internal organisasi. Selain itu, Kemenpu selalu melakukan Mid-Term Review, yaitu dokumen perubahan tengah waktu atas perencanaan renstra selama 5 tahun. 

Kesimpulan

            Kementerian Pekerjaan Umum menerapkan model perencanaan berbasis isu dan model perencanaan skenario dimana dalam pelaksanaannya Kemenpu menggunakan berbagai alat perencanaan dalam proses penyusunan rencana strategis.

Referensi

Peraturan Presiden Republik Indonesia Nomor 5 tahun 2010 Tentang Rencana Pembangunan   Jangka  Menengah Nasional Tahun 2010 - 2014

Peraturan Menteri Pekerjaan Umum Nomor:     23/Prt/M/2010 Tentang Perubahan Peraturan   Menteri Nomor:  02/Prt/M/2010 Tentang       Rencana Strategis Kementerian Pekerjaan       Umum Tahun 2010-2014

Joyce, Paul. 1999. Strategic Management for Public   Services. Marston Lindsay Ross   International Ltd.

Lewis, Duncan & Williams, Wil. 2008. Strategic Management Tools And Public Sector             Management. Taylor & Francis.

Steurer, Reinhard. Strategic Public Management as Holistic Approach to Policy Integration.   Vienna University of Economics and    Business Administration.

Kriemadis, Thanos&Theakou, Elena. 2007. Strategic Planning Models in Public and Non-Profit Sport Organizations. SMIJ – VOL. 3, Number 2, 2007.

Freeman, R. Edward. 1984. Strategic Management: A Stakeholder Approach. Pitman Publishing Pty. Ltd.